中国政府部门债务现状

职场加速营 2024-07-10 14:56 191 阅读

作者:职场加速营

来源:职场加速营


与美国、日本和欧洲国家相比,中国政府部门的杠杆率较低,整体债务风险在可控范围内。发达经济体的政府负债主要集中在中央政府,而地方政府的负债比例相对较小。中国的情况则有所不同:中央政府的债务比例较低,但地方政府的债务比例较高,并且存在大量隐性债务。中国政府部门的债务风险主要集中在地方政府的隐性债务上。

总体来看,中国政府部门的债务水平不高,没有明显的风险。从国际比较来看,中国政府部门的杠杆率低于大多数其他国家和经济体。截至2023年第三季度,中国政府部门(包括中央和地方)的杠杆率为53.8%,在全球处于中等水平,整体债务风险可控。即使考虑到地方政府的隐性债务,广义政府负债率也约在95%-110%之间,仍然低于发达国家的平均水平,总体负债率保持在合理范围内。根据国际清算银行的数据,中国政府部门的杠杆率为79.4%,不仅低于大部分发达经济体,而且也低于阿根廷、巴西、印度等主要新兴经济体。
截至2023年第三季度,中央政府的杠杆率为22.6%,处于全球较低水平,债务余额约为28万亿元。地方政府的显性债务风险可控,杠杆率在合理水平,截至同一时期,地方政府杠杆率为31.2%,债务余额约为39万亿元。地方政府的显性债务始终控制在全国人大批准的限额之内,与经济发展水平相符,不存在明显风险。中央和地方政府显性债务总额约67万亿元,相对于2022年超过120万亿元的GDP规模来说,这个金额并不大。需要注意的是,债务余额是历年的累积结果,是存量数据,而GDP是当年的经济生产总值,是流量数据。这两者存在非对等关系,即便债务超过GDP,也不一定表示有风险,更何况中国政府部门的债务远低于每年创造的GDP。
此外,中国政府每年都有持续增长的财政税收收入,并且掌握的大量资产远超其债务规模,可以完全覆盖现有债务。2023年,全国公共财政收入达到21.7万亿元,同比增长6.4%,不到三年的收入就能覆盖所有债务。根据国务院国有资产管理情况综合报告,截至2022年底,全国国有企业资产总额为339.5万亿元,负债总额为218.6万亿元,净资产达到120.9万亿元。这还只是政府所掌握的一部分资产,其规模已经远远超过了政府部门的负债。此外,中国政府还拥有大量未货币化计价的土地、矿产、森林等自然资源,这些都是潜在的资产来源。因此,从年度资金收入流量及掌握的资产存量来看,中国政府部门的债务压力较小,有很大的调整空间。
地方政府债务的结构性问题
尽管整体政府部门的债务风险可控,尤其是中央政府的债务压力较小,但地方政府债务增长迅速,并且存在显著的结构性问题,特别是隐性债务风险较高。
第一,地方政府债务扩张速度加快
过去二十多年中,虽然中国采取了多种措施来化解地方债务,但其规模仍在持续增长。2006年时,地方政府杠杆率还不到10%;到2011年,这一比例超过16%,并且超越了中央政府的杠杆率;到2013年则上升到20%以上。2015年新修订的《预算法》实施后,本应是一个化解债务的窗口期,但地方政府债务却快速增长,2018年之后形势更加严峻。目前,地方政府杠杆率已超过30%,如果不加以控制,将继续攀升。
第二,地方政府债务存在结构性和区域性问题
从债务结构来看,发达国家通常是中央政府债务占比较大,而地方政府债务占比小。但在中国,自2011年以来,地方政府杠杆率就超过了中央政府。这导致了融资成本偏高,偿债压力较大。从地域差异来看,东部地区的债务规模大但负债率低,风险较低;而一些经济不发达、产业落后、财力有限的中西部地区则债务率较高,偿债压力大。截至2022年底,广东省、山东省、江苏省、浙江省的地方政府债务分别为2.51万亿元、2.36万亿元、2.07万亿元和2.02万亿元,四省合计占全国地方政府债务的25.6%。若再加上北京市、上海市、福建省,东部七省市的地方政府债务占比达到34.5%,这些地区的债务风险相对较小。如果再加上四川省、河北省、安徽省、湖北省、陕西省、山西省这六个债务率风险总体可控的省份,其合计占全国地方政府债务的56.5%,已经超过半数。而真正面临偿债风险的地方政府主要集中在那些债务规模不大但财政收入能力更低的地区。
第三,隐性债务风险较重
隐性债务是地方政府债务的主要问题。目前,中国对于地方政府隐性债务的定义尚未统一,因此其规模没有准确数字,大部分机构预测在50-70万亿元之间。隐性债务的来源包括地方政府融资平台、国有事业单位、保障性住房项目、棚户区改造项目等,甚至包括非融资平台的国有企业、地方金融机构的不良资产、不规范的PPP项目等。其中,融资平台是主要的风险来源。按照地方融资平台平均负债成本5-6%计算,地方政府每年需要支付的隐性债务利息超过3万亿元,占地方政府预算收入的30%以上。在过去,土地财政支持了隐性债务,使得债务风险不明显。然而,近几年房地产市场下行,作为重要还款来源的土地出让金收入大幅下降,导致地方财政资金紧张,债务风险暴露。如果不及时出台化解债务方案,降低偿债压力,可能会影响到部分地方政府的正常运转。



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总体来看,中国政府部门的债务水平不高,没有明显的风险。从国际比较来看,中国政府部门的杠杆率低于大多数其他国家和经济体。截至2023年第三季度,中国政府部门(包括中央和地方)的杠杆率为53.8%,在全球处于中等水平,整体债务风险可控。即使考虑到地方政府的隐性债务,广义政府负债率也约在95%-110%之间,仍然低于发达国家的平均水平,总体负债率保持在合理范围内。根据国际清算银行的数据,中国政府部门的杠杆率为79.4%,不仅低于大部分发达经济体,而且也低于阿根廷、巴西、印度等主要新兴经济体。
截至2023年第三季度,中央政府的杠杆率为22.6%,处于全球较低水平,债务余额约为28万亿元。地方政府的显性债务风险可控,杠杆率在合理水平,截至同一时期,地方政府杠杆率为31.2%,债务余额约为39万亿元。地方政府的显性债务始终控制在全国人大批准的限额之内,与经济发展水平相符,不存在明显风险。中央和地方政府显性债务总额约67万亿元,相对于2022年超过120万亿元的GDP规模来说,这个金额并不大。需要注意的是,债务余额是历年的累积结果,是存量数据,而GDP是当年的经济生产总值,是流量数据。这两者存在非对等关系,即便债务超过GDP,也不一定表示有风险,更何况中国政府部门的债务远低于每年创造的GDP。
此外,中国政府每年都有持续增长的财政税收收入,并且掌握的大量资产远超其债务规模,可以完全覆盖现有债务。2023年,全国公共财政收入达到21.7万亿元,同比增长6.4%,不到三年的收入就能覆盖所有债务。根据国务院国有资产管理情况综合报告,截至2022年底,全国国有企业资产总额为339.5万亿元,负债总额为218.6万亿元,净资产达到120.9万亿元。这还只是政府所掌握的一部分资产,其规模已经远远超过了政府部门的负债。此外,中国政府还拥有大量未货币化计价的土地、矿产、森林等自然资源,这些都是潜在的资产来源。因此,从年度资金收入流量及掌握的资产存量来看,中国政府部门的债务压力较小,有很大的调整空间。
地方政府债务的结构性问题
尽管整体政府部门的债务风险可控,尤其是中央政府的债务压力较小,但地方政府债务增长迅速,并且存在显著的结构性问题,特别是隐性债务风险较高。
第一,地方政府债务扩张速度加快
过去二十多年中,虽然中国采取了多种措施来化解地方债务,但其规模仍在持续增长。2006年时,地方政府杠杆率还不到10%;到2011年,这一比例超过16%,并且超越了中央政府的杠杆率;到2013年则上升到20%以上。2015年新修订的《预算法》实施后,本应是一个化解债务的窗口期,但地方政府债务却快速增长,2018年之后形势更加严峻。目前,地方政府杠杆率已超过30%,如果不加以控制,将继续攀升。
第二,地方政府债务存在结构性和区域性问题
从债务结构来看,发达国家通常是中央政府债务占比较大,而地方政府债务占比小。但在中国,自2011年以来,地方政府杠杆率就超过了中央政府。这导致了融资成本偏高,偿债压力较大。从地域差异来看,东部地区的债务规模大但负债率低,风险较低;而一些经济不发达、产业落后、财力有限的中西部地区则债务率较高,偿债压力大。截至2022年底,广东省、山东省、江苏省、浙江省的地方政府债务分别为2.51万亿元、2.36万亿元、2.07万亿元和2.02万亿元,四省合计占全国地方政府债务的25.6%。若再加上北京市、上海市、福建省,东部七省市的地方政府债务占比达到34.5%,这些地区的债务风险相对较小。如果再加上四川省、河北省、安徽省、湖北省、陕西省、山西省这六个债务率风险总体可控的省份,其合计占全国地方政府债务的56.5%,已经超过半数。而真正面临偿债风险的地方政府主要集中在那些债务规模不大但财政收入能力更低的地区。
第三,隐性债务风险较重
隐性债务是地方政府债务的主要问题。目前,中国对于地方政府隐性债务的定义尚未统一,因此其规模没有准确数字,大部分机构预测在50-70万亿元之间。隐性债务的来源包括地方政府融资平台、国有事业单位、保障性住房项目、棚户区改造项目等,甚至包括非融资平台的国有企业、地方金融机构的不良资产、不规范的PPP项目等。其中,融资平台是主要的风险来源。按照地方融资平台平均负债成本5-6%计算,地方政府每年需要支付的隐性债务利息超过3万亿元,占地方政府预算收入的30%以上。在过去,土地财政支持了隐性债务,使得债务风险不明显。然而,近几年房地产市场下行,作为重要还款来源的土地出让金收入大幅下降,导致地方财政资金紧张,债务风险暴露。如果不及时出台化解债务方案,降低偿债压力,可能会影响到部分地方政府的正常运转。



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